Le nouveau rôle de l’Allemagne en Europe

La question allemande n’est plus en suspens depuis l’été-automne 1990 avec la conclusion des négociations à 2 + 4 et la réunification des États allemands le 3 octobre 1990 : la République fédérale d’Allemagne a reconnu sa frontière orientale le long de l’Oder et de la Neisse de manière contraignante en droit international, la partition de la nation en deux États a été surmontée et la frontière entre les alliances militaires orientale et occidentale – l’Otan et le Pacte de Varsovie – ne passe plus au cœur de l’Europe.

En 1990 et longtemps après, quand on rendait hommage aux transformations politiques depuis l‘automne 1989, on jetait surtout un regard vers le passé, cette rétrospective était empreinte d’un sentiment de reconnaissance et de soulagement. La Seconde Guerre mondiale était désormais définitivement terminée, la chute du Mur de Berlin marquait la fin d’un système de frontières qui ne cessait de souligner le caractère provisoire de la paix en Europe. L’Europe géographique pouvait désormais se réorganiser politiquement.

Avec la résolution de la « question allemande » et le dépassement de la partition de l’Europe, c’est un foyer de crise qui disparaissait de la politique mondiale, foyer qui était encore virulent quelques années auparavant avec une véritable course à l’armement. Au lieu d’installer de nouveaux missiles, on s’attelait désormais à un désarmement de grande envergure : l’armée soviétique se retirait d’Europe centrale, les Américains réduisaient leur présence militaire en Europe occidentale, le niveau des troupes de la Bundeswehr n’atteignait même plus la moitié de celui qu’elle avait auparavant. On comprend donc aisément que, dans ces conditions, le regard jeté sur l’avenir était absorbé par le regard jeté sur le passé. Le rôle que l’Allemagne réunifiée jouerait désormais en Europe ne préoccupait pas l’opinion publique allemande. Le regard vers le futur s’épuisait dans la perspective que le passé était désormais bel et bien passé.

On ne réfléchissait guère au futur rôle de l’Allemagne en Europe et dans le monde parce que les Allemands se penchèrent assez rapidement sur leurs problèmes intérieurs après la réunification : l’intégration économique des nouveaux Länder à l’Est s’avéra sensiblement plus complexe que prévue ; les capacités de production de l’ancienne République démocratique 
allemande (RDA) s’avéraient en effet largement obsolètes. Les problèmes économiques donnèrent lieu à des troubles sociaux et, vers la fin des années 1990, l’Allemagne était considérée comme le cas problématique de l’Europe, comme un pays 
envers lequel il fallait avoir des égards, notamment sur la 
question des finances publiques et de l’endettement de l’État. 
Que l’Allemagne devienne un jour un « exemple » européen en matière de politique fiscale et d’assainissement budgétaire était inimaginable à l’époque. Et, avec l’introduction de l’euro, la République fédérale semblait renoncer à son plus important instrument de pouvoir envers les autres économies euro-
péennes, le deutsche mark.

Tout semblait être en bonne voie en Europe. Les Allemands qui composaient la nation la plus peuplée au sein de l’UE montraient une forte propension à s’investir totalement dans une Europe unifiée. Le problème, c’est que l’Europe avait changé entretemps et que, au fur et à mesure que de nouveaux candidats à l’adhésion entraient toujours plus nombreux dans l’Union, le projet des « États-Unis d’Europe » passait politiquement au second plan. Ce qui semblait possible dans « l’Europe des Six » d’origine, la Communauté économique formée par la France, l’Italie, « l’ancienne » République fédérale et les pays du Benelux dans les années 1960, devint une impossibilité politique avec les différentes vagues d’extension de l’Union européenne au sud, au nord et à l’est. Mais personne ne souhaitait en parler dans l’euphorie de l’unification européenne. Le débat sur l’identité de l’Europe, suscité par une éventuelle adhésion de la Turquie à la Communauté européenne, devint une pseudo-discussion. L’Union européenne était devenue trop grande et trop hétérogène pour pouvoir encore parler d’une identité commune. Mais en parlant de l’autre comme d’un étranger, on s’imaginer une identité que l’on n’avait pas.

Dans le débat sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne, on fit comme si la fidélité à une identité européenne incontestable s’opposait à un élargissement illimité du projet européen. En se démarquant de la Turquie, on donnait l’impression que l’UE était fondée sur une culture politique commune. Les divergences politico-culturelles et l’hétérogénéité socio-culturelle de l’espace européen furent ainsi déthématisées. Ce n’est que la crise de l’euro dans les années 2008 et suivantes qui mit fin à cette illusion : les différences et les distinctions qui parcouraient l’Europe devinrent évidentes, la manière dont il fallait les aborder devint alors une question ouvertement posée. Cela posait aussi automatiquement la question du rôle de l’Allemagne en Europe. Qu’on l’ait voulu ou non, l’Allemagne est, avec ses ressources et ses capacités, le seul pays qui a maintenue cohérente une Europe hétérogène, menacée par des forces centrifuges. Les contours du nouveau rôle de l’Allemagne en Europe et dans le mondesont ainsi dessinés. L’Allemagne doit préserver la cohésion de l’Union en Europe et veiller dans le monde à ce que l’économie européenne ne soit pas marginalisée par la montée en puissance économique de l’Asie de l’Est. Or elle ne peut yparvenir seule, les autres pays doivent l’y aider. Mais l’Allemagne doit rester l’acteur principal au sein du groupe de ceux qui s’attellent à cette tâche.

Ne serait-ce pas plutôt la tâche des institutions européennes ? La Commission européenne, le Parlement européen ou, au besoin, le groupe de la zone euro ? N’ont-ils pas été renforcés ces dernières années, notamment le Parlement européen, pour assumer précisément ces tâches-là et réduire l’influence des sommets intergouvernementaux où se rencontrent les chefs de gouvernement et les ministres des pays de l’UE ? Ils furent conçus à cette intention mais c’est le contraire qui en est issu. La monnaie commune, l’euro, était un projet qui devait rendre l’espace européen commun tangible pour chacun. Cela a réussi. Mais, simultanément, l’euro a également conduit à la résurgence d’un ressentiment national dans les pays du sud de l’Europe à la suite de la crise financière, un ressentiment que l’on croyait définitivement effacé. Cela s’explique aussi par le fait que les attentes de la population pendant la crise ne s’adressaient pas à la « lointaine » Europe mais aux gouvernements nationaux.

Pendant l’acmé de la crise de l’euro, le Parlement européen, plusieurs fois revalorisé auparavant, ne jouait pratiquement aucun rôle, ce sont les rencontres intergouvernementales qui avaient le jeu en main. Une réaction similaire se dessine sur la question de savoir si la Grande-Bretagne restera membre de l’UE ou la quittera. La question ne sera pas décidée à Bruxelles ou à Strasbourg mais sera négociée directement entre Berlin et Londres dès qu’elle se posera. On peut le regretter parce que cela contredit profondément le projet européen. Mais cela ne change rien au fait que la République fédérale d’Allemagne est l’acteur de l’UE qui peut maintenir la Grande-Bretagne dans l’Union en faisant des concessions ou en exigeant le respect des traités ou bien, si le prix s’en avère trop élevé, devra la laisser partir. Se répète ici ce que l’on observait et observe encore dans la crise de l’endettement grec. Une fois de plus, ce sont les crises qui révèlent la robustesse ou la faiblesse des institutions. Et dans les crises de l’UE, parmi lesquelles les problèmes financiers de la Grèce et la tendance de la Grande-Bretagne à sortir de l’Union sont les plus visibles, les institutions européennes se sont avérées dépassées. Elles sont conçues pour un fonctionnement « normal », pour administrer l’Europe tant que de graves problèmes n’apparaissent pas et que les questions peuvent être résolues dans le consensus. Mais, dès que cela n’est plus le cas, le pouvoir se déplace et les gouvernements nationaux jouent à nouveau le rôle principal.

La stabilité de l’Union européenne lors des dernières crises s’explique aussi par le fait que, si les institutions européennes devaient s’avérer véritablement dépassées, il existe un second niveau auquel peuvent passer les processus de négociation et de décision. Les institutions de l’UE sont très échelonnées et ses nombreux échelons possèdent une profonde compétence en matière de gestion des crises ; face à ces échelons, tous les pronostics sur une division de l’Europe ou un échec de l’euro se sont avérés caducs. Dans ce profond échelonnement institutionnel, l’Allemagne joue le rôle de puissance stabilisante. Cela signifie que plus le nombre de crises augmente et plus elles durent en Europe, et plus le nouveau rôle de l’Allemagne devient évident. Mais cette visibilité rend aussi les décisions du gouvernement allemand contestables. Le rôle de l’Allemagne fait l’objet de débats politiques et c’est là une deuxième expérience nouvelle pour les Allemands : le rôle allemand en Europe ne nourrit pas seulement le débat, il provoque aussi des controverses.

Comment en est-on arrivé là ? On peut difficilement dire que l’Allemagne ait insisté pour jouer ce rôle, ses élites ne le souhaitaient pas et sa population encore moins. Le charme du projet européen résidait précisément dans le fait qu’il déchargeait de certains aspects du leadership politique. On passait au second rang et on laissait les autres assumer la responsabilité des décisions. On n’agissait de manière un peu plus offensive que sur les questions de politique économique où, en raison de ses propres résultats, on ne pouvait s’attendre à être critiqué. Or tout un réseau de développements a ravi ce rôle confortable à l’Allemagne et l’a placée dans une position où elle est visible et susceptible d’être critiquée.

Il y a d’abord le poids économique du pays après la réunification, poids que l’on distinguait mal au début en raison des processus d’adaptation économique dans les nouveaux Länder mais qui devint d’autant plus évident avec l’éclatement de la crise de l’euro. À elle seule, l’Allemagne contribue à plus d’un quart de la capacité économique de la zone euro, et les risques fiscaux qu’elle doit assumer dans les programmes de soutien aux pays endettés au sud de cette zone sont très élevés. Une position décisive dans la définition des conditions mises à cette aide lui a donc été automatiquement attribuée. Et comme cela implique des risques élevés pour son propre budget et que la politique de sauvetage de l’euro était contestée, son objet et ses objectifs durent être expliqués à la population par le gouvernement. Il fallut parler de l’intérêt que l’Allemagne porte à l’Europe et à sa situation économique ; ces explications furent suivies avec attention par le Parlement européen. L’époque de la réserve et de la prise d’influence depuis une position en retrait était révolue.

La crise de l’euro a rendu visible le poids économique de l’Allemagne ainsi que l’hétérogénéité économique de l’Europe. Avec l’élargissement au sud et à l’est, les pays adhérant à l’Union avaient un poids économique et une prospérité très éloignés de ceux du centre européen. On pensait qu’ils se rapprocheraient progressivement de ce centre. On imaginait un processus à long terme porté par un rapprochement progressif. La crise de l’euro l’a interrompu au sens littéral du terme et les perspectives de rapprochement furent contrecarrées par un écart allant grandissant. La capacité de conflit des structures européennes, jusque-là atténuée par les attentes tournées vers l’avenir, se fit jour, rendant ainsi nécessaire une action politique ferme de l’Allemagne sur la scène européenne. Cela provoqua des contestations et des objections ; certains tentèrent même d’utiliser l’histoire allemande, à savoir la Seconde Guerre mondiale, à des fins politiques. Le projet lancé pour surmonter les causes et les conséquences de cette guerre devint le théâtre de son instrumentalisation politique.

L’écart socio-culturel de la périphérie européenne ne fut pas le seul à provoquer les problèmes économiques et fiscaux de l’Europe ; l’absence de dynamisme économique en France et en Italie vint s’y ajouter, deux autres grands pays fondateurs de l’Union dont on pouvait en principe s’attendre à ce qu’ils jouent un rôle important dans la création d’un noyau européen maîtrisant l’hétérogénéité de l’UE. Or ces deux pays n’adhérèrent pas, pour des raisons politiques différentes, au processus de réforme avec lequel l’Allemagne s’était préparée à relever les défis d’une économie mondialisée.

Résultat : le rôle et la position d’une « puissance au centre » ont échu à la seule Allemagne. Et cela ne changera pas, du moins pour l’instant. Or il est clair que l’Allemagne a aussi besoin du soutien et de l’assistance des autres pour surmonter ces tâches. Certains pays de moindre taille, apportant une contribution nette au budget européen, entrent en ligne de compte et sont effectivement disposés à apporter ce soutien.

Bien sûr, le nouveau rôle de l’Allemagne n’est pas seulement le résultat de nouvelles pondérations au sein de l’Europe ; il émerge aussi de l’influence d’acteurs non-européens, la Russie et les États-Unis jouant ici un rôle prépondérant. Dans les questions importantes ou délicates, ces pays recherchent, à l’écart de l’UE, le contact avec son principal acteur pour accélérer les négociations et pré-structurer leurs résultats. Le nouveau rôle de l’Allemagne est ainsi renforcé par les actions extérieures. C’est une mise en avant que l’Allemagne ne peut refuser sur certains points mais qu’elle doit aborder avec une extrême prudence et retenue si elle ne souhaite pas renforcer encore les réserves émises sur sa prépondérance.

Ici s’applique probablement ce qui s’applique déjà au rapport entre les institutions européennes et les décisions intergouvernementales : lorsque tout fonctionne normalement, la politique allemande peut (et doit) s’effacer devant les représentants européens et faire ostensiblement preuve d’une grande réserve ; par contre, cela n’est pas possible dans les situations difficiles et de crise. Il faut partir du principe que, dans l’Union européenne, les périodes de normalité seront plus rares et les crises plus fréquentes. Rien ne devrait donc changer pour l’instant dans le nouveau rôle de l’Allemagne. Il exige une belle habileté de la part de la politique allemande et un grand sens de la solidarité européenne de la part de la population allemande. ▪

LE PROF. HERFRIED MÜNKLER

est l’un des politologues et historiens des 
idées allemands les plus réputés. Il enseigne 
à l’université Humboldt à Berlin.