Дипломатия между кризисами и войнами
Членство Германии в Совете Безопасности Организации Объединенных Наций – итоги.
С наступлением 2013 г. Германия после двухгодичного пребывания в статусе непостоянного члена Совета Безопасности выходит из этого органа Организации Объединенных Наций. Федеративная Республика была представлена в Совбезе ООН уже в пятый раз (впервые – в 1977/78 г.). Если во время ее членства в 2003/2004 гг. мировая повестка определялась войной в Ираке, то в этот раз внимание ООН было сосредоточено на процессах в арабском мире.
Все с удивлением отметили, что Германия воздержалась от голосования по вопросу о вводе войск в Ливию 17 марта 2011 г. Тем самым Германия оказалась на стороне России и Китая. Решение Федерального правительства ввело в заблуждение различные страны-партнеры. Тем активнее в Берлине предпринимаются попытки мобилизировать Совет Безопасности, чтобы предотвратить все новые страдания в Сирии. Однако блокада со стороны России и Китая кажется едва ли преодолимой. Отвечающие серьезности ситуации слова министр иностранных дел Гидо Вестервелле нашел в сентябре 2012 г. на выступлении перед Генеральной Ассамблеей в Нью-Йорке. Действительно, кризис в Сирии напоминает Совету Безопасности о том, что он политический орган, решения которого зависят прежде всего от интересов пяти постоянных членов – США, Великобритании, Франции, России и Китая (P5). Упрек в избирательности в ходе разрешения конфликтов поэтому оправдан, но, с другой стороны, альтернативные механизмы отсутствуют.
В настоящее время в фокусе внимания Совета Безопасности находятся более 40 горячих точек; спектр мер также чрезвычайно широк – от предотвращения и посредничества в конфликтах до peacekeeping и peacebuilding, включая санкции и военные операции. Постоянной темой остаются ядерные конфликты вокруг Ирана и Северной Кореи. Проблематика разоружения и нераспространения оружия массового уничтожения изначально занимала первое место в списке проблем, которыми должна была заниматься Германия на посту непостоянного члена. Да и сейчас Германия наряду с США, Россией, Китаем, Великобританией и Францией (E3+3) является одним из главных переговорщиков в атомном споре с Ираном.
Несмотря на хронические перегрузки в работе, ежегодно в повестке дня Совбеза появляются все новые кризисы и конфликты. Например, в октябре 2011 г. впервые была принята резолюция о ситуации в Йемене, потребовавшая от тамошних властей соблюдения гуманитарного международного права и прав человека в отношении населения. По словам посла Германии в ООН Петера Виттига, Германия сыграла решающую роль в принятии этой резолюции.
Работа в Совете Безопасности требует, чтобы каждый член выполнял определенные функции. Взяв на себя досье по Афгаистану, Германия, в частности, отвечала за координацию политики в отношении Кабула. Это касалось и продления мандатов международного миротворческого контингента ISAF и гражданской восстановительной миссии UNAMA. Кроме того, германский посол был назначен председателем комитета по санкциям в отношении Аль-Каиды/Талибана. За это время Совет Безопасности принял решение разделить оба режима санкций. Благодаря этому появилась возможность целенаправленней использовать принудительные меры в отношении Талибана с целью содействия политическому процессу в Афганистане.
А еще германские дипломаты были задействованы в рабочей группе по детям в вооруженных конфликтах. Задача рабочей группы состоит в том, чтобы идентифицировать стороны конфликта, которые рекрутируют детей-солдат и совершают другие тяжкие преступления в отношении детей. Так, под руководством Федерального правительства была принята резолюция, вводящая санкции за нападения на школы и больницы.
Текущая организация дел практически не позволяет непостоянным членам Совета Безопасности направлять внимание общественности. Поэтому они используют шанс за время своего председательства поднимать определенные темы. Председательство в Совете Безопасности переходит от одного члена к другому по кругу каждый месяц, так что очередь Германии приходилась на июль 2011 г. и сентябрь 2012 г. В этой роли стране, в частности, удалось привлечь внимание к воздействиям изменения климата на политику безопасности и бедственное положение небольших островных государств, которые особенно страдают от повышения уровня моря. Традиционно проблемы устойчивого развития и окружающей среды обсуждаются в других органах ООН. Многие пороговые и развивающиеся страны опасаются того, что Совет Безопасности может постепенно увеличить влияние и в этих областях. Однако Федеральное правительство исходит из масштабного понимания мира и безопасности. Поэтому из германской перспективы можно рассматривать как однозначный успех то обстоятельство, что в июле 2011 г. Совет Безопасности после продолжительных дебатов все-таки поставил эту тему на повестку дня.
Во время второго круга председательства в сентябре 2012 г. Германия на уровне министров иностранных дел инициировала дебаты о том, каким образом можно усилить сотрудничество между Организацией Объединенных Наций и Лигой арабских государств в области предотвращения и разрешения конфликтов. На фоне кризиса в Сирии, конфликта на Ближнем Востоке, иранского атомного спора и опасности эскалации в регионе дискуссия, вызванная Федеральным правительством, представляет крайне необходимой.
Как будут оценены итоги работы Германии в Совете Безопасности 2011/2012, зависит от различных ожиданий. Раздавались голоса, мол, Германии не хватало масштабной стратегии. Однако эта критика не замечает того, что свобода действий для непостоянных членов Совета Безопасности чрезвычайно ограничена. Львиную долю энергии отнимают текущие вопросы. К тому же Совет Безопасности постоянно находится в ситуации «боевой готовности». Его главная задача заключается в том, чтобы реагировать на острые угрозы миру. А долгосрочное планирование и стратегические концепции часто отходят на задний план.
Структурные недостатки Совета Безопасности известны всем: недостаточная представительность и главенствующее положение пяти членов с правом вето отбрасывают тень на легитимность этого органа. Особая ситуация сложилась в 2011 г. вследствие того, что в Совете Безопасности были временно представлены Бразилия, Индия, Южная Африка и Нигерия – четыре страны, претендующие на региональное лидерство и стремящиеся получить постоянное место в Совете Безопасности. И все же серьезных шагов в направлении реформирования этого органа сделано не было. И хотя в идеях недостатка нет, однако различия во мнениях и соперничество в рядах сторонников реформ мешают достичь единства по поводу принципов создания эффективной модели.
Д-р Кристиан Шаллер – заместитель руководителя исследовательской группы «Глобальные вопросы» в Фонде науки и политики (SWP), Германский институт международной политики и безопасности.
