El desafío de la crisis de refugiados

Medio año después de la agudización de la crisis de refugiados en Europa, los países de la Unión Europea (UE) llegaron en marzo de 2016 a un acuerdo que podría ponerle fin. Significativamente, el enfoque de solución debió trascender el ámbito de la UE, pues los europeos no fueron capaces de lograr el nivel necesario de acuerdos y decisión para llegar a una solución puramente interna. A los jefes de Gobierno europeos les fue posible lograr equilibrar intereses encontrados solo ampliando el círculo de países a Turquía, que acepta ahora la devolución de todos los refugiados que entren irregularmente a la UE por la frontera turca. A cambio, por cada sirio retornado a Turquía otro que ya se encuentra en ese país será reasentado legalmente en la UE. Además, la UE ayudará a Grecia a tramitar lo más rápidamente posible las solicitudes de asilo y duplicará hasta 2018 el apoyo económico destinado a los refugiados en Turquía, fijado hasta ahora en 3000 millones de euros. Simultáneamente, la UE no exigirá además visado a los ciudadanos turcos, en tanto sean cumplidas determinadas condiciones políticas, legales y técnicas.

La precisión del Plan de Acción UE-Turquía lograda en la cumbre de marzo hace depender el éxito de la política europea para los refugiados de una confiable cooperación con Turquía. La situación de Turquía en un entorno conflictivo, sus riesgos internos y su debilidad como Estado de derecho no son, sin embargo, los mejores requisitos para ello. Simultáneamente, está claro que los países de la UE se aproximan más a las causas de los flujos de refugiados. Abandonaron la cómoda zona de los comunicados, las conferencias de donantes y el apoyo al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), pasando a intervenir directamente en el abastecimiento de millones de refugiados en el Próximo y Medio Oriente. La estabilidad de Europa depende ahora en parte también de la estabilidad de Turquía.

Todo indica que Angela Merkel, la canciller federal alemana, tenía esas interrelaciones en mente cuando en su declaración de Gobierno ante el Bundestag el 16 de marzo de 2016 dijo: “Conflictos que antes parecían muy lejanos nos afectan hoy directamente y nos seguirán afectado directamente también en el futuro”. Los viejos modelos de reaccionar aislándose ya no funcionan. El “control de externalidades”, como se expresa en el lenguaje de la política de seguridad, ya no es posible en un mundo cada vez más interrelacionado e interdependiente. Para Europa, eso significa que, para poder garantizar la seguridad y la paz en su propio territorio, debe realizar aportes activos para la regulación y pacificación de los muchos conflictos en su vecindad.   

Por ello, la relación con Turquía solo puede ser un elemento de un mayor compromiso. En la declaración de la cumbre se menciona ya una intensificación de la cooperación con el Líbano y Jordania, donde la situación de los seres humanos en los campos de refugiados es mucho más crítica a menudo que en Turquía. En la Conferencia de Donantes para Siria de febrero de 2016 en Londres se prometieron ayudas de 6000 millones de dólares para este año y otros 6100 millones para el periodo 2017–2020. Solo Alemania aportará 2300 millones de euros hasta 2018. Decisivo es que los fondos prometidos realmente fluyan. También deberán profundizarse los intentos para lograr una modalidad de negociaciones en el conflicto de Siria. Europa necesita paciencia estratégica, tanto para el desarrollo de nuevas estructuras de Gobierno en las sociedades profundamente divididas y radicalizadas de Siria e Irak como también para un equilibrio de la peligrosa rivalidad entre Irán, Arabia Saudí y Turquía. El norte de África también está en peligro, conflictos regionales y el terrorismo pueden terminar con el único éxito que queda de la “Primavera árabe”: el nuevo orden político en Túnez.

De esa forma, de la falta de disposición y capacidad de los europeos para unir eficazmente sus posibilidades en la respuesta a la crisis de refugiados surge la necesidad de implementar una más comprometida política exterior en la vecindad ampliada del continente. Y ello en el contexto de una decreciente presencia de Estados Unidos por un lado y de una intervención de Rusia por otro, motivada por su política de poder. Esa consecuencia creará problemas a algunos Gobiernos de la UE que habían creído que bloqueando una política común podrían eliminar definitivamente el problema. Pero también deberán volver a reflexionar aquellos Gobiernos que creen que, repartiendo suficiente dinero, el problema puede ser simplemente externalizado.

Paralelamente debe tenerse en cuenta que el Plan de Acción UE-Turquía no soluciona para nada los problemas internos de la Unión Europea. También en esta aumenta la necesidad de  un accionar conjunto, particularmente en cuanto a una rápida mejora de la situación en Grecia, tanto en lo que se refiere a la atención a los refugiados como a la tramitación de las solicitudes de asilo. Si Turquía no permite más que refugiados partan hacia la UE, se nota menos cuán débil es la protección de la frontera exterior de la UE, pero el problema sigue existiendo. Europa necesita una efectiva protección conjunta de sus fronteras exteriores, a la que contribuyan todos los países. Esa capacidad no debería poder ser bloqueada por aspiraciones nacionales de soberanía.

Tampoco la acogida a refugiados reconocidos está solucionada en Europa. Después de finalizado el procedimiento de asilo deberían ser recibidos por otros países de la UE. Además serán necesarios más acuerdos con Turquía luego de que se agote el acuerdo de 1 por 1. La UE decidirá pronto si son acordados contingentes, en cuyo marco serán trasladadas personas directamente de los campos de refugiados de Turquía a Europa. Si no se acuerdan, Turquía, pero también Jordania y el Líbano, deberán asumir solos el desafío de los refugiados. En la UE, la disposición política a distribuir a los refugiados entre los países miembros es actualmente frágil, también después de la cumbre de marzo. Eso se debe a que los acuerdos están basados en la participación voluntaria de los Estados miembros. Hoy es reconocible que, además de Alemania, participará también un número mayor de países de la UE si efectivamente es cerrada la senda de los traficantes de personas. Alemania seguirá abogando por la participación del mayor número posible de Estados. Y Alemania acogerá probablemente el mayor número de refugiados, para conservar a “Europa como un todo”. En caso de una implementación consecuente, el acuerdo con Turquía abre por lo menos la perspectiva de una inmigración calculable y previsible a Alemania y la UE.

El acuerdo de Bruselas del 18 de marzo de 2016 fue un éxito de la política de Angela Merkel urgentemente necesario. “Esta canciller no se marea, no sufre de vértigo. ¿Quién lo hubiera pensado? La tormenta es su elemento”: así comentó el acuerdo logrado por Merkel uno de los más importantes diarios alemanes, que en las semanas anteriores había criticado varias veces la política de la canciller federal. Sin el acuerdo de Bruselas, a Merkel le hubiera faltado una perspectiva creíble de un cambio en la situación. Para ello no había sido suficiente el endurecimiento de las condiciones del derecho de asilo tal como fue implementado en el “Paquete de Asilo II” de la coalición de Gobierno. El conflicto político en relación con la línea del Gobierno entre los partidos hermanos CDU y CSU no pudo ser zanjado. El “Paquete de Asilo II” no bastó tampoco para contener la creciente popularidad de partidos y grupos nacionalistas populistas. Angela Merkel se había comprometido a lograr una limitación controlada de la inmigración a través de una solución humanitaria europea. Esa posición era controvertida y fue en parte abiertamente bloqueada dentro de la UE, lo que debilitó la posición de Merkel también en Alemania. En Bruselas, la canciller federal superó a través del acuerdo con Turquía tanto el bloqueo como el debilitamiento político interno. Pero si bien el acuerdo supone nuevas posibilidades, también conlleva riesgos, que exigen un más decidido accionar de la UE en política exterior.

Visto de esa forma, el logrado comienzo del fin de la crisis de refugiados en Europa abre un nuevo capítulo en la política europea exterior y de seguridad. Ha quedado claro que Europa no puede abstenerse más en la política mundial.

Nuevas regulaciones

El 17 de marzo de 2016