难民危机的挑战

2016年3月，在欧洲难民危机急剧升级的半年之后，欧盟各国达成了共识，这很有可能意味着危机结束的开端。由于欧洲并没有能够聚集必要的共性与决心，这一开端明显超出了欧盟范围。在将范围扩大到土耳其之后，欧洲各国政府首脑才实现了各互相冲突利益间的平衡：土耳其将接收所有穿越欧盟边境，但不享有避难权的被遣返移民；土耳其每接收一名叙利亚人，欧盟各国将直接从土耳其接收一名叙利亚难民；欧盟各国将支持希腊对避难申请进行有序审核，当前打算给予土耳其的30亿欧元难民救助款将在2018年翻番；在与一系列政治、法律与技术前提挂钩的情况下，欧盟额外同意给予土耳其公民旅游免签的待遇。

在三月欧盟峰会上实现的欧盟-土耳其行动计划的细化，使得欧盟难民政策的成效依赖于与土耳其的合作及土耳其开展可信赖合作的意愿，而这个充满冲突的邻国局势，其内部的冲突与纷争以及其法治国家的缺陷都不是取得成功的最佳前提。与此同时，这项政策也使得欧盟各国更接近了难民潮的根源，它们离开了联合国难民救助机构（联合国难民署）公报、认捐会议及其援助的安乐窝，并准备亲自着手救助近东与中东的百万难民。现在，欧洲的稳定将部分取决于土耳其的稳定。

德国联邦总理Angela Merkel（安格拉·默克尔）显然也已经看到了这一关联，她在2016年3月16日德国联邦议院的政府声明中强调：“之前似乎离我们很远的冲突，今天已直接与我们相关，且在未来会不断涉及到我们。”因为旧的隔离式的反应模式已经不再奏效，如安全政策话语中所说的“外部管控”，在当今这个越来越紧密相连的世界也不会有成效。这对于欧洲意味着，为了能使自己处在安全与和平之中，欧洲必须为缓解和处理周边的许多危机做出积极贡献。

因此，与土耳其的联系可能只是更多全身心投入的元素之一。在3月欧盟峰会的声明中，已经有与黎巴嫩及约旦深化合作的迹象，在这两个国家的难民营情况要糟糕得多。2016年2月在伦敦举行的叙利亚认捐会议，为2016年和2017年至2010年分别筹得了60亿和61亿美元的捐助款许诺，到2018年单单德国就将贡献23亿欧元，但关键是这些许诺资金的切实到位。即使有后续的步骤，也必须尝试建立叙利亚冲突的谈判机制。欧洲需要有战略耐心，这既是为了实现叙利亚与伊拉克极度分裂与极端化社会政府结构的新发展，亦是为了达到伊朗、沙特阿拉伯及土耳其之间危险对抗的平衡。北非也同样正在遭受危险，地区的冲突和恐怖主义可以摧毁“阿拉伯之春”仅存的硕果 -- 突尼斯新的政治体制。

由于欧洲还缺乏积极性和能力，这就需要在回应难民危机中有效整合所有可能性，也有必要在大陆范围更广泛的周边开展更积极的外交 -- 这一切都处在这样的情况之下：一方面是美国的明显缺位，另一方面是俄罗斯在强权政治的驱动下不断进行干预。对于那些曾经认为可以通过共同政策的封锁将问题推开的欧盟成员国政府来说，这一结果会给它们制造麻烦。但是，那些认为用足够的钱就可以转移问题的政府也必须转变思维。

此外，欧盟内部的许多问题并未通过欧盟-土耳其的行动计划得到解决，这一点不该被忽视。对此，各方共同的行动将越来越有必要，特别是在迅速改善希腊局势这一点上，这既涉及难民的救助，也包括避难申请的处理。如果土耳其不再允许难民出境进入欧盟，欧盟外部边境薄弱的影响就不会那么大，但问题还会继续存在。欧洲需要有效的共同边境保护，所有国家都要对此做出贡献，这一点不应被国家主权要求所阻碍。

仍没有解决的问题还包括被认可的难民在欧洲的接收，这些难民在避难程序结束之后，必须在欧盟其他成员国获得接收。在充分利用“一对一”规则遣返不享有避难权的申请者之后，将有必要与土耳其达成进一步协议。在接下来的时间里，欧盟必须决定是否能达成一致的配额，只有在此框架内，土耳其难民营中的难民才能直接启程前往欧洲。即使是在三月欧盟峰会之后，欧盟内部在难民接收的任务分配上的积极性仍很弱，相关的协议建立在成员国的志愿参与基础上。可以看到的是，如果这条建立在蛇头基础上的前往欧盟的道路能够得到有效阻挡，除德国之外的许多国家都愿意参与其中。德国的欧盟政策也将进一步争取尽可能多的国家参与，德国自身将在数量上接收最多份额的难民，以保持“欧洲的整体性”。若能可持续地执行这项政策，与土耳其的协议至少提供了这样的前景，即前往德国与欧盟的移民数量将变得可计算。

在内政上，2016年3月18日布鲁塞尔的协议是Angela Merkel政策迫切需要的一次成功。“这位总理不畏风浪，不畏高度。谁曾想到这一切？冲锋是她的元素”，德国最重要的一家日报如此评论默克尔的功绩，而这家日报在过去几周还一直在反复批评默克尔的路线。没有布鲁塞尔的认同，Merkel就缺少改变局势的可信希望。要实现这一点，执政联盟在所谓的第二阶段避难一揽子计划中提出的在避难权框架内的锐化和适应措施还远远不够。基民盟（CDU）与基社盟（CSU）这两个姊妹党间有关执政路线的政治冲突并不会就此得到消除，对民粹政党与组织不断增加的认同也不会受到影响。Angela Merkel曾承诺，通过欧洲的人道主义办法解决德国公众所期待的对移民的可控限制。这一许诺在欧盟内部是有争议的，并且受到了部分国家的公开封锁，这也削弱了Merkel在德国的地位。在布鲁塞尔，联邦总理Merkel通过与土耳其的协议打破了封锁，也克服了内政上的虚弱， Merkel为此替自己创造了新的机遇与挑战，这些都要求欧洲在外交上更有行动能力。

从这一角度看，欧洲难民危机结束的开端为欧洲外交与安全政策打开了新篇章，这将不允许欧洲在世界政治上继续保持克制。

新的规定

2016年3月17日，德国的第二阶段避难一揽子计划生效了。鉴于快速上升的避难者数量，该一揽子计划将为加快特定避难程序的抉择做出贡献 -- 在一周之内。该一揽子计划首先涉及到的是来自安全来源国的申请者、再度申请者以及在避难程序拒绝合作的避难寻求者。此外，为了更好地克服难民潮，身份受限的避难申请者，其家庭成员在两年内不能赴德国团聚（“有限庇护”）。对于单独逃难至德国的未成年人适用困难情况条款 -- 比如儿童或青少年受严重疾病折磨或者曾受虐待。相反，来自土耳其、约旦及黎巴嫩难民营的避难者可以更容易接家人团聚。其他一些条款还规定适度减少用于个人需求的每月金额，以及防止滥用旨在阻碍被驱逐的医生证明等。