Democracia en Alemania

Bonn no debía ser como Weimar, pero Berlín debía seguir siendo como Bonn: lo que suena como la intrincada crónica de una ciudad es en realidad la historia de la refundación de la democracia en la República Federal de Alemania luego del fracaso de su antecesora, la República de Weimar, y su transformación en el siglo XX. La Ley Fundamental, proclamada en Bonn el 23 de mayo de 1949, marcó el nacimiento de la República Federal de Alemania. Poco después, en octubre del mismo año, se fundó un segundo Estado alemán, la República Democrática Alemana (RDA): una consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y el colapso de la dictadura nacionalsocialista. Por eso, la Ley Fundamental fue concebida como una “solución provisional”, una Constitución transitoria y, por lo tanto, no fue llamada “Constitución” y no fue ratificada por el pueblo, sino por los Länder (estados federados) ya existentes, con la excepción de Baviera. Debía aplicarse hasta que Alemania se reuniera en unidad y libertad.

Parlamento y Gobierno fueron fortalecidos

Pero en 1990, cuando se produjo la reunificación de Alemania, todo resultó diferente de lo esperado. La Ley Fundamental sobrevivió y se convirtió en la Constitución de toda Alemania, a pesar de que el Gobierno y el Parlamento se trasladaron de Bonn a Berlín, junto con la expectativa de que los logros de una democracia estable apoyada por sus ciudadanos siguieran existiendo en una Alemania unida: Berlín debía ser como la ciudad en la que Bonn se había convertido.

La Ley Fundamental había subordinado su pretensión de validez a la condición de provisionalidad y siguió siendo siempre un recuerdo de la pérdida de la unidad estatal nacional. Pero desde el principio fue también más que eso: un plan para hacer del Estado alemán occidental un lugar seguro para la democracia. La Ley Fundamental debía diferenciarse de las Constituciones anteriores y crear instituciones y salvaguardias que impidieran un nuevo fracaso de una república liberal como la de Weimar, la primera democracia parlamentaria que existió en Alemania, de 1918 a 1933. El Consejo Parlamentario, una asamblea constituyente compuesta por delegados de los parlamentos de los Länder, extrajo consecuencias del fracaso de la República de Weimar: superó los defectos esenciales de la Constitución de Weimar, sobre todo, la estructura dual de sistema parlamentario y presidencial. El Parlamento y el Gobierno, es decir, el canciller federal, fueron fortalecidos, y los poderes del presidente federal fueron limitados a aspectos fundamentalmente representativos. Se hizo hincapié en la importancia de los partidos para el proceso de adopción de decisiones políticas y simultáneamente se creó la posibilidad de prohibir fuerzas antidemocráticas, especialmente partidos que atentaran contra la Constitución. Se trató de medidas para dar estabilidad a la democracia y no entregarla nuevamente a sus enemigos, como había sucedido, tal el diagnóstico, en el caso de Weimar.

La dignidad humana es intangible

El Tribunal Constitucional Federal pronto prohibió un partido sucesor de los nacionalsocialistas, y un poco más tarde también al Partido Comunista. Ello reflejó el consenso existente en la joven República Federal contra el totalitarismo: repulsa del nacionalsocialismo del pasado, por un lado, y rechazo al segundo Estado alemán, por otro. Este último, a su vez, se definía a sí mismo, sobre todo bajo la influencia soviética, como una antítesis comunista de la República Federal, a la que calificaba de “revanchista”. Si bien la Constitución de la RDA se basó en parte en la de Weimar, rápidamente quedó en evidencia la pretensión de liderazgo del Partido Socialista Unificado de Alemania (SED), que impuso su voluntad política en el proceso de toma de decisiones, impidió todo tipo de oposición y centralizó el sistema político. La autonomía de los Länder fue abolida a principios de 1952. A ello siguieron otras revisiones de la Constitución de la RDA, que reafirmaron el régimen monopartidista del SED y la “amistad inquebrantable” con la Unión Soviética.

La República Federal y la RDA eran antagonistas y puntas de lanza de lo que se llamó la “competencia de sistemas”, entre la democracia y el capitalismo aquí y el socialismo y el comunismo allá. Simultáneamente, los Estados occidental y oriental pudieron estabilizarse, porque se hallaban en la primera línea del conflicto geopolítico y de poder político Este-Oeste. La RDA fue apoyada por la Unión Soviética, la República Federal de Alemania por los Aliados Occidentales, tanto económica como políticamente. Ello significó una dependencia total del Estado oriental de la buena voluntad y las directivas de política exterior de la Unión Soviética. En la política interior, prácticamente no tenía margen de maniobra.

Examen crítico del pasado

Para la República Federal de Alemania, por el contrario, la alianza con Occidente, que impulsó activamente el primer canciller federal, Konrad Adenauer, solo tenían ventajas: el resurgimiento económico y la inserción en el proceso de integración europea también favorecieron decisivamente la democratización y la liberalización internas, que se abrieron paso, especialmente a finales de los años sesenta, primero con las protestas estudiantiles y luego con el nuevo Gobierno federal liderado por el Partido Socialdemócrata de Alemania (SPD) con Willy Brandt como canciller federal. A ello se agregó lo que podría llamarse el “descubrimiento de identidad” de la democracia alemana: un examen crítico del pasado nacionalsocialista y una identificación con los principios y valores esenciales de la Ley Fundamental.

La propia Ley Fundamental ya había sido una reacción al colapso de la Constitución de Weimar y la dictadura nacionalsocialista. Además de fortalecer el sistema parlamentario de gobierno con una fuerte posición del canciller federal, que sólo podía ser sacudida con un “voto constructivo” de censura (simultánea elección de un nuevo canciller federal), la Constitución de 1949 incluyó un principio rector que daría su impronta tanto a la estructura de las normas como a la esencia de la democracia de la Alemania occidental: la inviolabilidad de la dignidad humana. El artículo 1 de la Ley Fundamental establece que “respetarla y protegerla es obligación de todo poder público”. Ese fue un deliberado contrapunto al régimen inhumano de la dictadura nazi y una innovación en la historia de las Constituciones modernas. Nunca antes había sido normado ese principio en una Constitución. Más tarde fue incluido en otras Constituciones, por ejemplo, la de Sud­áfrica después de la caída del régimen del “apartheid”. A ese artículo sigue la disposición de que los derechos fundamentales se aplican directamente y no pueden ser modificados en su esencia por los poderes del Estado. Esa vinculación a los derechos fundamentales, la garantía de la protección jurídica y la vinculación constitucional de la legislación convirtieron a la democracia de la Ley Fundamental en un sistema que no deja lugar a dudas en cuanto a la primacía de la Constitución y los derechos fundamentales garantizados por ella. En particular, la creación de un Tribunal Constitucional Federal independiente resultó ser afortunada y trascendental: la jurisdicción constitucional dio a la Ley Fundamental su propia voz en la vida política cotidiana y la continuó desarrollando a través de interpretaciones basadas en la autoridad del Tribunal. Además, aspiraba a proporcionar ayuda al desarrollo democrático.

“Patriotismo constitucional”

Ello tuvo lugar en varios aspectos. La jurisdicción del Tribunal Constitucional Federal fue muy importante para establecer y hacer cumplir los derechos de libertad de opinión, de prensa y de reunión, esenciales para las democracias. El Tribunal Constitucional Federal se arriesgó incluso a tener conflictos con el Gobierno federal, por ejemplo, cuando el canciller federal Adenauer quiso crear una televisión gubernamental. El Tribunal consideró que ello era incompatible con los principios de la libertad de opinión. También ha declarado en repetidas ocasiones que la libertad de expresión es tan constitutiva de la democracia que también los intereses económicos de los particulares deben quedar relegados a un segundo plano. Ello supuso la formulación de un nuevo “efecto para terceros” de los derechos fundamentales, que declara que los derechos fundamentales son exigibles también entre los ciudadanos y no solo entre el Estado y los individuos. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional Federal se ha puesto repetidamente del lado de los ciudadanos. Por medio de la demanda constitucional individual es posible, en determinadas circunstancias, acudir directamente al Tribunal Constitucional Federal, que tiene su sede en Karlsruhe, es decir, lejos de Berlín, a una visible distancia geográfica de la política. El Tribunal Constitucional es hoy un defensor del ciudadano, ha ganado “poder” como intérprete de la Constitución, mediador y árbitro en disputas políticas. Como muestran las encuestas, goza de un nivel particularmente alto de confianza institucional entre los ciudadanos.

El Tribunal Constitucional Federal, precisamente porque también en fases de gran polarización partidista supo pacificar los ánimos con sus decisiones, contribuyó significativamente a que la Ley Fundamental se convirtiera en una Constitución integradora de la sociedad. Ello no podía preverse en 1949. Pero a lo largo de décadas se desarrolló algo que el politólogo Dolf Sternberger llamó “patriotismo constitucional”, una particular forma de reconocimiento y aprecio por la Ley Fundamental como base del Estado. Obviamente, los ciudadanos asociaron la Constitución con los derechos fundamentales y los logros democráticos y los consideraron tan importantes que se identificaron con ella. En resumen, la democracia de la República Federal de Alemania logró precisamente el apoyo de sus ciudadanos. La de Weimar tuvo muy poco, por lo que no pudo impedir su autodestrucción.

La RDA, por el contrario, había perdido legitimidad entre sus ciudadanos. Ya a principios de los años ochenta, las dificultades económicas eran cada vez mayores, la infraestructura pública se encontraba en un estado ruinoso y, simultáneamente, se registraban cada vez más protestas, especialmente en el entorno de las iglesias, que ofrecían refugio. Sin embargo, ello no llevó a una disminución de la represión política de los opositores, que eran arrestados o expulsados. En el 40 aniversario de la RDA, muchas personas intentaron huir a la República Federal a través de Hungría y Praga. Al mismo tiempo, los ciudadanos exigían libertad de viaje y reformas, tal como Gorbachov lo había practicado en la Unión Soviética con su política de “glasnost” y “perestroika”. En octubre de 1989, miles de personas protestaron en Dresde, Leipzig y otras ciudades bajo el lema “Nosotros somos el pueblo”. El Muro de Berlín cayó el 9 de noviembre. La revolución callejera fue un éxito; el 18 de marzo de 1990 se celebraron las primeras elecciones verdaderamente libres a la Cámara Popular de la RDA. Ello también marcó el camino que iba a conducir a la unificación alemana. Ya en diciembre, durante la visita del canciller de Alemania Occidental Helmut Kohl, se habían visto en Dresde pancartas en las que se podía leer “Somos un pueblo”.

El proceso de reunificación

La unificación de los dos Estados alemanes, el 3 de octubre de 1990, planteó algunas nuevas cuestiones. ¿Podría la democracia de Bonn continuar y afirmarse en un marco de Estado nacional? La decisión de 1992 de trasladar la capital a Berlín se asoció con el temor de que una Alemania unida se volviera más “oriental”, se deshiciera de su fuerte integración con Occidente y, como potencia en el centro de Europa, persiguiera una impredecible política de poder y balanceo entre el Este y Occidente, como se había dicho del Imperio Alemán bajo Bismarck. Y finalmente: ¿qué rumbo tomaría la reunificación de Alemania, ¿cómo serían integradas las experiencias y necesidades de los alemanes del este?

Muchos de los temores se disiparon rápidamente. Dado que el camino hacia la unificación no solo debía coordinarse con las cuatro potencias aliadas, sino que también permaneció integrado en el proceso de unificación europea, y, sobre todo, porque los temores de Francia de que la Alemania unida se transformara en una súper potencia económica con una moneda muy fuerte fueron disipados con la introducción del euro, los escenarios sobre una nueva potencial falta de fiabilidad de Alemania quedaron en la nada. La rápida creación de una unión económica y monetaria entre la República Federal de Alemania y la RDA, incluso antes de la unificación de los Estados, aceleró el proceso que culminó con el Tratado de Unificación de las dos Alemanias. Ello condujo a la adhesión de los Länder de la RDA, también refundados el 3 de octubre de 1990, al ámbito de aplicación de la Ley Fundamental y supuso una rápida transferencia de las instituciones de la hasta entonces Alemania Federal a los nuevos estados federados del este, un cambio radical de élites y el intento de convertir una economía planificada en ruinas en una próspera economía de mercado.

Actitud de protesta en el este

La rapidez tuvo su precio. Como muchas empresas socialistas ya no eran rentables, numerosas personas se quedaron sin trabajo. La “Treuhandan­stalt” (Agencia Fiduciaria), responsable de ese proceso de transformación, es hasta hoy un símbolo de despidos masivos y menosprecio de biografías laborales, a pesar de que en los últimos 30 años se han creado nuevos puestos de trabajo y el desempleo en el este hoy no es mucho mayor que en el oeste de Alemania. Sin embargo, una serie de factores estructurales siguen dando actualmente a muchas personas en el este de Alemania la sensación de ser “ciudadanos de segunda clase”: los fuertes cambios demográficos –muchas personas se han desplazado del este al oeste–, la brecha entre las grandes ciudades y las regiones rurales despobladas y con una población envejecida, el menor nivel de sueldos y salarios y las más largas jornadas de trabajo.

Ello a pesar de que la situación personal se evalúa de positiva a muy positiva, según las encuestas. Pero, al mismo tiempo, muchos alemanes del este dicen que sus logros en los últimos años de cambio constante, muy duros para ellos, no son suficientemente apreciados y reconocidos por los alemanes del oeste. Los políticos y los medios de comunicación también suelen ser vistos como dominados por puntos de vista del oeste, que no captan la situación especial del este o lo hacen de manera inadecuada. Esos y otros sentimientos y sensaciones explican la actitud de protesta que se viene observando desde hace algunos años y se expresa en votos para los partidos populistas de derecha y de extrema derecha. Mucho indica que se trata de una tardía revuelta contra Occidente.

Ley Fundamental es apreciada

Ello se refleja también en las actitudes hacia la democracia. La idea de democracia es aprobada, no obstante, por una amplia mayoría en el oeste de Alemania y, en menor medida, en el este. En el este se pone en duda más que en el oeste que la democracia de la República Federal de Alemania funcione realmente bien. No siempre fue así: antes, oeste y este se hallaban más próximos al respecto. Las polarizaciones sociales y los sobresaltos políticos que se observan en toda Europa y América del Norte son particularmente notables en el este de Alemania, porque allí los cambios en la sociedad y la política se han producido de manera particularmente rápida y radical en las últimas tres décadas.

Por eso, es tranquilizador saber que la Ley Fundamental también es apreciada en el este como Constitución para toda Alemania, a pesar de que muchos de los activistas de los derechos civiles de la época de la Revolución Pacífica de 1989/90 querían discutir una nueva Constitución para toda Alemania y luego hacerla ratificar por los ciudadanos. Pero, en casi 30 años de existencia política común, los ciudadanos del este de Alemania se han identificado también con la Ley Fundamental tal como lo hicieron los alemanes occidentales entre 1949 y 1989.

El Prof. Dr. Hans Vorländer es catedrático de Teoría Política e Historia de las Ideas en la Universidad Técnica de Dresde. Desde 2007 es director del Centro de Inves­tigación sobre la Constitución y la Democracia, por él fundado.

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