Cooperación y confianza
Las Naciones Unidas y la Unión Europea han cooperado hasta ahora en más de 30 operaciones de mantenimiento de la paz. Un balance.
El Artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas asigna al Consejo de Seguridad de la ONU la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales y describe en los artículos siguientes un gran número de instrumentos de los que puede hacer uso para ello. Desde el principio, sin embargo, los fundadores de la ONU vieron también muy claramente que, por razones políticas de diversa índole, podía ser sensato que esa tarea fuera asumida también por organismos regionales. Por ello, en el Capítulo 8 de la Carta se define el papel de acuerdos u organismos regionales en ese sentido. El requisito es que dichos acuerdos u organismos y sus actividades sean compatibles con los propósitos y principios de las Naciones Unidas.
La Política Común de Seguridad y Defensa
Una de esas organizaciones regionales es la Unión Europea (UE), aunque no desde un comienzo, pues solo desde la creación de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), la UE fue desarrollando gradualmente a partir de fines de los años noventa la voluntad política y las capacidades civiles y militares necesarias para actuar en el ámbito de la gestión de conflictos y crisis.
La primacía de las Naciones Unidas se refleja en el hecho de que la condición previa necesaria para cualquier acción de la UE en ese ámbito es, además de una decisión del Consejo de Ministros, un mandato del Consejo de Seguridad de conformidad con el Capítulo 7 de la Carta de la ONU.
La UE llevó a cabo sus primeras operaciones en 2003: una misión de policía en Bosnia-Herzegovina y, poco después, en Macedonia y la República Democrática del Congo, las dos primeras misiones militares, que pueden caracterizarse como misiones de mantenimiento de la paz en el sentido de la ONU. Desde entonces, más de 30 operaciones definieron un enfoque de gestión de crisis específico de la UE, que difiere del de otras organizaciones internacionales, pero que simultáneamente debe abordar numerosos retos similares a los cuales se ven confrontadas muchas operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU.
Las relaciones con las Naciones Unidas
Ya desde un principio, las operaciones de la UE han tenido una particular relación funcional con las operaciones de la ONU, a veces sustituyéndolas, como en Bosnia, otras veces, siendo diseñadas para apoyarlas, como en la República Democrática del Congo. Más recientemente, la UE ha continuado con ese modelo de cooperación en Malí y la República Centroafricana con misiones independientes, pero que tienen el apoyo de las Naciones Unidas.
Las actividades de ambas organizaciones son también muy similares en cuanto a contenidos. Tanto la UE como la ONU envían personal de mantenimiento de la paz sólo con el consentimiento del país anfitrión y su objetivo es reforzar las instituciones locales o nacionales. Ambas tratan de evitar riesgos en sus operaciones y son cautelosas a la hora de tratar de imponer la paz por la fuerza. Y finalmente, ambas se comprometen en sus operaciones con la imparcialidad política. Además, ambas organizaciones abarcan toda la gama de posibles conflictos: prevención de conflictos, medidas de mantenimiento e imposición de la paz y la estabilización después de conflictos.
Por eso, tanto la UE como las Naciones Unidas utilizan una combinación similar de instrumentos civiles y militares con el objetivo de garantizar la seguridad en un sentido muy amplio, asegurar el Estado de Derecho y el buen gobierno, reformar el sector de la seguridad cuando sea necesario, proteger los derechos humanos y apoyar la reconstrucción de un país.
La institucionalización de la cooperación
Tanto la UE como las Naciones Unidas se enfrentan a retos similares. A menudo, sus misiones de paz tienen un insuficiente apoyo político en los Estados miembros, otras veces es difícil integrar misiones individuales en una estrategia política global y a veces las misiones de paz se enfrentan a una aprobación decreciente del país anfitrión y a un entorno incierto en el que resulta difícil llevar a cabo las tareas.
Paralelamente a la cooperación sobre el terreno, ambas organizaciones han institucionalizado sus relaciones, comenzando con dos declaraciones conjuntas en 2003 y 2007. En los dos documentos fueron definidos canales de comunicación y mecanismos de coordinación comunes. Por ejemplo, se han acordado reuniones bianuales de un “Steering Committee” ONU-UE y tanto el departamento de Operaciones de Paz como el de Asuntos Políticos de la ONU han abierto una oficina de enlace en Bruselas. En el “Plan de acción para reforzar el apoyo de la PCSD de la UE a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas”, de 2012, y la “Asociación Estratégica Naciones Unidas-UE para las operaciones de paz y la gestión de crisis”, de 2015, han sido definidas finalmente varias áreas de cooperación de central importancia para las medidas de mantenimiento de la paz: capacidades de intervención rápida, apoyo a la Unión Africana (UA) en ese ámbito político, mayores aportes de los países miembros de la UE a las misiones de las Naciones Unidas, cooperación en el ámbito del desarrollo del Estado de Derecho y la reforma del sector de la seguridad, cooperación en cuestiones logísticas y, finalmente, un mejor intercambio de información y análisis.
Los aportes europeos
Precisamente la cuestión de los aportes de los países miembros de la UE o de la propia UE es de sumo interés para la ONU, ya que siempre es difícil generar las capacidades militares necesarias para las misiones de la ONU de mantenimiento de la paz. Se han hecho repetidas propuestas para que la UE ponga a disposición de la ONU unidades completas, como, por ejemplo, las “agrupaciones tácticas” existentes desde 2007, y las entrene y equipe. Los países miembros de la UE financian entre el 35 y el 40 por ciento del presupuesto de la ONU para misiones de mantenimiento de la paz. Y Gran Bretaña y Francia codeciden también, como miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, en la aprobación de los mandatos correspondientes. Simultáneamente, durante más de veinte años los europeos han sido muy reacios a proporcionar sus propios contingentes de tropas. No más del 4 al 8 por ciento de los soldados que participan en las operaciones dirigidas por la ONU provienen de Europa. Con frecuencia, se trata mayormente de oficiales de Estado Mayor enviados a cuarteles generales de operaciones de la ONU.
Por último, pero no por ello menos importante, el perfil independiente de la UE en ese ámbito ha debilitado la voluntad de los miembros de la UE de poner contingentes de tropas a disposición de la ONU. Solo con la operación MINUSMA en Malí, en el norte de África, cuyo objetivo es estabilizar el país a través de una solución política al conflicto entre el Gobierno y los rebeldes, a partir de 2013 se ha puesto de manifiesto un retorno sustancial de los Estados europeos a las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU. Además de los Países Bajos, Suecia, Gran Bretaña, Italia, Irlanda y otros socios, también la Bundeswehr alemana participa desde julio de 2013 en esa misión multidimensional. Desde marzo de 2017 han sido desplegados cuatro helicópteros alemanes de combate y cuatro de transporte. A principios de febrero de 2019, 840 soldados del Bundeswehr estaban destacados en Malí como parte del contingente de 13.300 soldados.
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