Eine afrikanische Union nach Maß

Der 9. Juli 2002 ging in die afrikanische Geschichtsschreibung ein: An diesem Tag gründeten 53 afrikanische Staaten feierlich die Afrikanische Union (AU). Das internationale Echo darauf war zunächst verhalten. Die Skepsis, ob die AU in der Lage sein würde, sich den gewaltigen Herausforderungen des Kontinents zu stellen, überwog. Zweifel bestanden auch, weil die Vorgängerorganisation, die Organisation Afrikanischer Einheit (OAU), kaum handlungsfähig war und mehr eine Möglichkeit der Selbstdarstellung zumeist afrikanischer Diktatoren bot, als sich effektiv den Problemen des Kontinents zu widmen, die in einigen Fällen zum Zerfall von Staaten führten.

Die Gründungsakte der AU benennt als Ziele die sozioökonomische Integration des Kontinents, die Herstellung von Frieden und Sicherheit als Vorbedingung für die Entwicklung und die politische Interessenvertretung Afrikas in der globalisierten Welt. Geradezu sensationell ist, dass in Artikel 4 des Gründungsdokuments der AU das Recht zugesprochen wird, auch ohne Zustimmung des betroffenen Staates in Fällen von massiven Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit selbst militärisch zu intervenieren. Beschlüsse darüber können mit einer Zweidrittelmehrheit der Versammlung der Staats- und Regierungschefs gefällt werden. Aus völkerrechtlicher Perspektive ist dies einmalig und 2004 wurde beschlossen, dass eine Intervention grundsätzlich auch im Fall eines widerrechtlichen Sturzes einer Regierung möglich sein sollte.

Es ist kein Zufall, dass der Name „Afrikanische Union“ seinem europäischen Pendant, der Europäischen Union (EU), stark ähnelt. Die EU stand Pate – in vieler Hinsicht. Denn die europäische Allianz war Leitbild für den Neubeginn der Integration Afrikas. Zahlreiche AU-Institutionen, wie die Kommission der AU, das Pan-Afrikanische Parlament oder der Afrikanische Gerichtshof sind spiegelbildlich zu den EU-Institutionen entworfen worden. Doch gibt es auch Unterschiede: Zum einen sind die afrikanischen Institutionen nur teilweise supranational angelegt: Im Unterschied zu den EU-Institutionen verwalten sich ganze Politikbereiche nicht autonom. Zum anderen ist die ökonomische Integration, das Herzstück der EU-Integration, in Afrika wenig entwickelt.

Die Wahrnehmung der AU durch die EU und die deutsche Bundesregierung entwickelte sich zunehmend positiv, auch weil der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) der AU beschloss, in einige Bürgerkriege militärisch einzugreifen. Aktuell sind AU-Friedenstruppen in einer Stärke von insgesamt 22 000 Soldaten etwa in der Zentralafrikanischen Republik, Somalia, im Grenzgebiet Uganda-Südsudan und im Sudan im Einsatz. Die AU-Friedensmissionen wurden von der internationalen Gemeinschaft und der EU ausdrücklich begrüßt, da sie dem EU-Prinzip „Afrikanische Lösungen für afrikanische Konflikte“ entsprechen. Die bisherigen Erfahrungen mit AU-Friedenseinsätzen offenbarten allerdings einige Schwächen, etwa in der politischen und militärischen Leitung und in der Logistik.

Die EU und die Bundesrepublik Deutschland betrachten die AU als den zentralen Ansprechpartner in Afrika, um gemeinsam Sicherheit und Entwicklung auf dem Kontinent zu befördern und Gefahren durch fragile Staaten einzudämmen. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten unterstützen daher die AU diplomatisch, finanziell und logistisch umfassend. Seit 2005 stellte die EU für Friedenseinsätze in Afrika im Rahmen der African Peace Facility (APF) bis zu 1 Milliarde Euro zu Verfügung. Die zweite Säule des EU-Engagements bildet ein Programm zur direkten Unterstützung der AU-Strukturen in einem Umfang von 55 Millionen Euro für vier Jahre. Im Rahmen seiner Beiträge zum EU-Haushalt beträgt der deutsche Anteil an all diesen Programmen etwa 25 Prozent.

Deutschland fördert die AU in zwei Bereichen besonders stark: Zum einen strebt die Bundesrepublik die Vertiefung der regionalen wirtschaftlichen und politischen Integration innerhalb Afrikas an. Zum anderen unterstützt sie den Ausbau der Kapazitäten des AU-Konfliktmanagements. Besondere Bedeutung kommt den großangelegten Programmen der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) zu. Die GIZ legte für die Jahre 2009 bis 2015 verschiedene vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung finanzierte Programme zur Förderung der Afrikanischen Union auf. Eines davon widmet sich beispielweise dem Aufbau der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA). Das Programm leistete einen zentralen Beitrag zur Errichtung eines kontinentalen Frühwarnsystems und einer Konfliktdatenbank. Weitere GIZ-Vorhaben seit 2006 sind beispielsweise die mehrjährigen Programme zur Unterstützung des Pan-afrikanischen Parlaments, der Managementkapazitäten der AU-Kommission und die Verbesserung des Grenzmanagements. Hinzu kommen Maßnahmen aus dem Bereich der klassischen Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Agrarwirtschaftsförderung und Wassermanagement.

Ein wichtiger Anteil fließt in die Architektur von Frieden und Sicherheit – auch im buchstäblichen Sinne: Mit deutscher Hilfe ist ein eindrucksvolles Gebäude für den Peace and Security Council der AU entstanden. Nach vierjähriger Bauzeit wurde es im Oktober 2016 durch Bundeskanzlerin Angela Merkel offiziell an die Afrikanische Union übergeben. Das Gebäude wurde im Auftrag des Auswärtigen Amts nach internationalen Standards für umweltverträgliches Bauen erdbebensicher errichtet. Rund 360 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der AU-Abteilung für Frieden und Sicherheit, die in der Vergangenheit zum Teil auf mehrere Standorte innerhalb der Stadt oder auf dem AU-Gelände verteilt waren, können nun in einem Gebäude arbeiten. Auf 13.500 Quadratmetern finden sich Büro- und Konferenzräume, eine Bibliothek, Lagezentren zur Früherkennung von Krisen und zur Planung der Friedenseinsätze sowie der Plenarsaal des Friedens- und Sicherheitsrats der AU. Am Bau waren vor allem äthiopische Unternehmen beteiligt, verbaut wurden heimische Baustoffe. Nur für High-Tech-Features wie das ultraleichte Dach, das aus einer Spezialfolie besteht, wurden Materialien und Fachkräfte aus Deutschland hinzugezogen. Davon haben auch äthiopische Fachunternehmen und ihre Mitarbeiter profitiert: Die Spezialkräfte aus dem Ausland haben ihre äthiopischen Kollegen im Umgang mit dem Material geschult und ihr Know-how weitergegeben.

Im Auf- beziehungsweise Ausbau begriffen ist auch die Handlungsfähigkeit der Afrikanischen Union. Mit Hilfe der EU könnte daraus in einigen Jahren ebenfalls ein beeindruckendes Konstrukt entstehen. ▪

PROF. DR. SIEGMAR SCHMIDT lehrt Internationale Politik/Analyse politischer Systeme an der Universität Koblenz-Landau.